北欧国家为低收入人口提供多种保障

消除贫富差距、促进共同发展是人类社会面临的共同挑战。北欧国家实施多种政策为各类群体提供社会保障，促进共同发展，并取得了一定成效，其政策措施值得分析研究。

努力实现社会保障体系全覆盖

　　为了消减群体差异，北欧各国以全民社会保险，为人们提供全生命周期免费或低价公共服务。相关服务包括，提供住房和医疗服务以及全民均等化的教育；为有孩子的家庭提供育儿津贴，以减轻其育儿负担；实施以高就业率为核心的就业市场政策等。

　　为有效解决老年人口的贫困问题，丹麦政府在养老金制度上做出了特殊安排，建立了就业市场补充养老金（ATP）制度，就业市场补充养老金在丹麦整个养老保障体系中所占份额并不大，但基本上实现了对该国老年人口的全覆盖。丹麦设立就业市场补充养老金主要是为了避免将人们工作时期可能存在的收入不平等延续到退休之后，缩小老年人间的贫富差距。就业市场补充养老金采用定额缴费制，由雇主缴纳保费的2/3，雇员缴纳1/3，而对于一些符合条件的弱势群体，政府可以动用公共资金为其支付大部分保费。参保人可以在65岁时全额领取其名下的就业市场补充养老金，这项收入已经成为丹麦老年人最重要的经济来源之一。此外，为了在养老金领取环节调节贫富差距问题，养老金领取者要接受收入核查，如果其年度收入超过社会平均工资的75%，养老金发放机构将根据超出程度扣减其养老金，扣减下来的资金大部分会被补充给低收入老年人口。这些措施使丹麦65岁及以上老年人口的贫困率比经济合作与发展组织成员平均水平低9.3个百分点，比同处于北欧地区的瑞典低约7个百分点，更是远低于美、英、日、韩等国。不仅如此，丹麦老年人口的贫困率还低于其全部人口的贫困率，而在许多国家都存在老年人口贫困率高于青年人口贫困率的问题。从这一角度看，丹麦的养老保障制度较好地实现了消减老年贫困的保障目标。虽然随着人口老龄化的发展，丹麦的就业市场补充养老金也面临一定的支付压力，但其通过良好的运营管理维持了稳定的收入来源，并未出现支付危机。

　　为了稳定工资性收入、促进就业、消除贫富差距，挪威确立了与就业政策高度关联的社会福利制度。挪威公共机构会及时跟进了解教育、医疗卫生、社区服务等社会福利领域的就业岗位空缺情况，并将相关就业岗位提供给就业市场，以支持弱势群体就业，降低失业率。挪威政府采用了一系列以提高就业率为目标的就业市场政策工具，如临时就业计划、终身就业计划、工资补贴计划等；同时大力推行积极的人力资本提升行动，通过再培训及新型人力资源储备等综合措施，提高失业人员的再就业能力和市场竞争力；还规定失业津贴的领取者必须接受政府安排的技能培训，并证明自己正在积极寻找工作。为了在促进就业的同时保障公平性，挪威的相关机构一方面通过控制信贷和投资等要素来指导、影响工资水平与就业情况，主要是同时维持数量较多的就业岗位和较低的工资水平，以期通过工资约束带来更多新的就业机会；另一方面推行工资递延等政策，通过承诺改善未来的社会福利促使更多再就业者接受当前的工资限制和岗位安排，进而保证大部分人的收入水平。

　　同为北欧国家的瑞典则通过积极的就业政策，实行系统的个人激活性就业计划，失业人员如果没有加入个人激活性就业计划，将无法获得失业津贴。瑞典政府为失业者提供数额与失业救济金相等的培训津贴，并组织他们参加职业技能培训，帮助失业者寻找新的工作，维持了较高的就业率，也保障了低收入人口的基本发展权益。

重视缩小收入差距

　　在促进经济增长的同时，北欧国家较为重视实现居民收入分配均等化。一方面，通过提高所得税税率和社保费率，减少高收入者的可支配收入；另一方面，提高社会福利水平和低收入人口的可支配收入，有效降低了其基尼系数。

　　在瑞典，政府通常不会直接介入企业内部的工资协商，而是由雇主和雇员协商确定工资、休假、岗位培训等相关待遇。在这一领域，政府的主要作用是协同雇主协会和雇员协会三方共同谈判确定全国性的、行业性的整体工资标准，这种三方协商的结果对雇员和雇主都有约束力，政府则具有监督和争议裁定等权力。这种工资形成机制使得企业和行业内部的工资水平及其增长速度较为稳定，不同行业之间的工资差距不大。

　　北欧各国普遍比较重视利用税收制度和福利安排调节人与人之间乃至不同地区之间的收入水平差异。北欧国家会向高收入群体征收高额所得税，并通过失业保险、社会救助等方式将财富转移给失业人员或低收入人口，以缩减低收入人口规模。由于地区之间存在经济条件和发展差距，北欧各地的税率不同，税率最高者和最低者的差距可以达到9个百分点。有些地方的公共财政收入不足以满足其支出需求，在这种情况下它们可以获得来自中央和上级政府的收入返还及补助。北欧国家往往通过总体计划、转移支付、给予工业化程度较低的地区税收和贷款优惠等方式，缩小区域间贫富差距。瑞典、挪威、丹麦等北欧国家还通过调低所得税税率等措施来减轻民众和企业的税收负担，同时弥补传统福利制度的不足之处，既在经济发展上取得了亮眼的成绩，也使其福利制度获得可持续发展的新活力。

取得积极成效

　　通过推行各项社会保障和收入分配政策，北欧国家在促进共同发展方面取得了一定成效。首先，社会保障体系建设促进了人口素质的提升，激发了经济创新活力。一方面，较为全面、普惠的公共服务为国民提供了重要保障，提高了人口素质，促进了人的全面发展。另一方面，社会保障网络能够为人们提供基本保障，减轻了创业失败可能带来的破坏性伤害，减少了创业者的后顾之忧，有利于激发全民创新创业活力，切实推动北欧的产业升级，并反过来为其高福利社会保障体系提供经济支撑。在相关制度、政策的促进和保障下，北欧国家的生命科学、绿色能源、信息通信等产业均处于全球领先水平，其可再生能源消费占能源消费总量比重的均值更是远超欧盟平均水平。

　　为了保障社会福利制度的严肃性和可持续性。北欧各国普遍建立了涉及社会保障各领域的法律体系，社会保障的计划安排、执行过程以及相关政策措施、行政管理均以法律为依据。相关法律法规的存在使得福利保障稳定可期，同样减少了国民的后顾之忧，提升了他们的安全感和幸福感。

　　当然，北欧各国国土面积较小、人口较少，宗教、种族、语言和文化也相对单一，这种同质性为其发展当前的社会福利制度提供了便利条件。各国具体国情不同，北欧国家的社会福利制度未必适合其他国家。此外，北欧国家的高福利社会福利制度也曾一度使得其公共财政难以承受，支撑高福利的过高税率抑制了企业的投资意愿和高收入劳动者的工作积极性，制约了国家的发展，进而影响政府的税收收入。为了使当前的制度能够维持下去并充分发挥其优势，北欧国家正在并将持续采取改进措施。

　　（作者系南京邮电大学社会与人口学院院长）

来源：中国社会科学网-中国社会科学报　作者：沙勇

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